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Abstract: This study reviews the literature on politics and public policies in Brazil arguing that the dominant national policy style may be characterized as hybrid, since it combines majoritarian and consociational traits. This public policy style was mainly hegemonic between the two presidential impeachment processes (1992-2015). This arrangement has two main characteristics: presidential dominance over Congress, albeit also marked by broad negotiation with this branch and greater federative cooperation led by the Union, alongside with subnational entities, and the implementation of social participation arenas. There are dilemmas and problems in this institutional hybridity, but it has been difficult to evade this combination when trying to maintain minimum standards of political governance and public policies. It is concluded that incremental improvements are more effective than the complete modification of the model.

O artigo discute o federalismo brasileiro e seus diversos caminhos para obter cooperação intergovernamental. A análise empírica foca em três rotas federativas para promover capacidades estatais municipais. Na dimensão territorial, o Comitê de Articulação Federativa, criado em 2003, alocado na Presidência da República, e seus esforços para qualificar a gestão fiscal e administrativa municipal. Na dimensão de políticas públicas, o Sistema Único da Assistência Social, implantado em 2005, e o efeito de suas regras para estimular a modernização das Secretarias Municipais. Compara-se esse sistema nacional de políticas com o outro modelo, como é o caso da educação, para avaliar os resultados da implantação do Plano de Ações Articuladas surgido em 2007. Na dimensão de programas, avalia-se o PMAT, criado em 1997 pelo BNDES e o PNAFM, implantado pelo Ministério da Fazenda desde 2002. Conclui-se que, com tantas rotas, produzir e implantar políticas públicas no federalismo brasileiro é um verdadeiro caleidoscópio.

The literature on federalism shows that the coordination of the Brazilian federal government is central to guarantee more consistency in social policies of subnational governments. This article aims to understand the role of intergovernmental relations in municipal education policies. Despite the constitutional determinations of collaboration among federal entities, there are different relationship models between states and municipalities in the education policy. This study is based on the comparison of four states — Ceará, Mato Grosso do Sul, São Paulo, and Pará — with different models of relationship seeking to identify the results in municipal policies. Questionnaires and semi-structured interviews were conducted and the analysis shows that the type of cooperation has implications in institutional and financial capacities, in the coordination of municipal policies, and in the implementation of federal policies. ; La literatura sobre federalismo muestra que la coordinación del gobierno federal es central para garantizar mayor consistencia en las políticas sociales en gobiernos subnacionales. Este artículo busca comprender el rol de las relaciones intergubernamentales en las políticas educacionales locales. La Constitución Federal determinó la colaboración entre los entes, pero hay diferentes modelos de relaciones entre estados y municipios en esta política. Esta investigación se basó en la comparación de cuatro estados — Ceará, Mato Grosso do Sul, São Paulo y Pará — con diferentes modelos de relaciones buscando identificar sus resultados en las políticas municipales. La análisis de cuestionarios y entrevistas semi-estructuradas muestra que la cooperación tiene implicaciones en la capacidad institucional y financiera, en la coordinación de las políticas municipales y en la implementación de políticas federales. ; A literatura sobre federalismo aponta que a coordenação do governo federal tem papel central para garantir maior consistência às políticas sociais dos governos subnacionais. Este artigo buscou compreender o papel das relações intergovernamentais nas políticas municipais de educação. Apesar de a Constituição Federal determinar a cola­boração entre os entes federados, há diferentes modelos de relacionamento entre estados e municípios na política educacional. Esta pesquisa comparou quatro estados — Ceará, Mato Grosso do Sul, São Paulo e Pará — com mo­delos distintos de relacionamento com o objetivo de identificar seus resultados nas políticas municipais. A análise de questionários e entrevistas semiestruturadas mostra que o tipo de cooperação tem implicações na capacidade institucional e financeira, na coordenação das políticas municipais e na implementação de políticas federais.

Resumen El artículo analiza la evolución del consorcio intermunicipal en Brasil bajo el institucionalismo histórico. El estudio se realizó por medio de una revisión de la literatura, análisis documental y estadísticas descriptivas. El argumento teórico es que antecedentes críticos informan las coyunturas críticas, que, a su vez, explican trayectorias posteriores generadoras de path dependence. Empíricamente, se utilizó esa formulación para analizar cómo la descentralización de políticas públicas iniciada, en Brasil, en 1988, fue un antecedente crítico esencial. Las diferentes dimensiones asociadas al modelo descentralizador estuvieron asociadas a la coyuntura crítica de cambios institucionales que culminó con la aprobación de la Ley de los Consorcios Públicos el 2005. La nueva legislación, a su vez, influyó en la ampliación del asociativismo intermunicipal desde esa fecha y creó una dependencia de la trayectoria que indica un crecimiento por esa forma de acción colectiva. Se consideró la nueva legislación como variable que, ceteris paribus, asume capacidad explicativa del asociativismo intermunicipal. Se concluyó que esa variable distintiva solo puede comprenderse bajo la descentralización centrífuga y del diseño de las relaciones intergubernamentales creadas después de la nueva Constitución en 1988. Sin esa visión de sus antecedentes no se explican los resultados del asociativismo intermunicipal después del 2005. Palabras Clave: Consorcios intermunicipales, asociativismo intermunicipal, institucionalismo histórico, dependencia de la trayectoria, Brasil. Abstract Intermunicipal Cooperation in Brazil in Front of the Mirror of History: Critical Background and Path Dependence to Create the Law of Public Consortiums The article analyzes the evolution of the intermunicipal consortium in Brazil under historical institutionalism. The study was carried out through literature review, documentary analysis and descriptive statistics. The theoretical argument is that critical antecedents inform the critical conjunctures, which, in turn, explain subsequent trajectories generating path dependence. Empirically, this formulation was used to analyze how the decentralization of public policies initiated in Brazil in 1988 was an essential critical antecedent. The new dimensions associated with the decentralization model were associated with the critical conjuncture of institutional changes that culminated in the approval of the Public Consortia Law of 2005. The new legislation influenced the expansion of inter-municipal associativism since that date and created a dependence of the trajectory that indicates a growth by that form of collective action. It is considered a new variable as variable ceteris paribus, assumes the explanatory capacity of the intermunicipal associativism. It was concluded that this distinctive variable can only be understood under centrifugal decentralization and the design of intergovernmental relations created after the new Constitution in 1988. Without viewing its antecedents, the results of intermunicipal associativism after 2005 cannot be explained. Keywords: Intermunicipal consortia, intermunicipal associativism, historical institutionalism, path dependence, Brazil.

The article discusses the problems that may appear in the federative cooperation between the central level and municipalities and generate divergence around offered programs. Empirically, we analyze the National Program of Support to Fiscal and Administrative Management of Brazilian Municipalities (PNAFM) turned to modernize municipal management because it permits to evaluate the contrasting viewings between federal agencies (Department of the Treasury (MF)/Caixa Econômica Federal (CEF)) and municipalities. Theoretically, the argument to be discussed is that the existence of contradictory positions between federal agencies offering programs and local governments as recipients may create federative dissonances that result in low performance in terms of adhesion from subnational governments. This is a qualitative (we did interviews and documentary analysis) and quantitative research (we applied a survey in Brazilian municipalities and compiled information of the signed contracts according to reports obtained with the CEF. I was found that the federative dissonance expressed through numbers of municipal adhesion and by the opposed viewings of the feds and locals as the interviews with representatives of MF, CEF and municipalities. In terms of intergovernmental cooperation to promote municipal state capacities the analyzed case evidences as the optimism and capacities of enforcement from federal managers can approach the ambition of goals of a program with the failures of implementation and timidity of reached results. ; El artículo discute los problemas que pueden surgir en la cooperación federativa entre el nivel central y los municipios, que generan diferencias en relación a los programas ofrecidos. Empíricamente, se analiza el Programa Nacional de Apoyo a la Gestión Administrativa y Fiscal de los Municipios Brasileños (PNAFM), dedicado a modernizar la gestión municipal, pues ello permite evaluar las visiones contrastantes entre las agencias federales -Ministerio de Hacienda (MF)/Caixa Econômica Federal (CEF)- y los municipios. Teóricamente, el argumento a discutir es que la existencia de posiciones contradictorias ente las agencias federales que ofrecen programas y los gobiernos locales como destinatarios puede generar disonancias federativas que resultan en bajo desempeño en términos de adhesión de los entes subnacionales. Esta es una investigación cualitativa (entrevistas y análisis documental) y cuantitativa (basada en una encuesta a los municipios brasileños y compilación de informaciones de los contratos firmados según informes obtenidos de la CEF). La investigación constató a disonancia federativa se expresó en los números de adhesiones municipales y en las visiones opuestas de los feds y locals, según las entrevistas con representantes del MF, de la CEF y del municipalismo. En términos de cooperación intergubernamental para la promoción de capacidades estatales municipales, el caso analizado evidencia cómo el optimismo y los recursos de enforcement de los gestores federales pueden aproximar la ambición de un programa con las fallas de implementación y timidez de resultados. ; Este artigo discute os problemas que podem surgir na cooperação federativa entre o nível central e os municípios, que gera divergências em relação aos programas ofertados. Empiricamente, analisa-se o Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros (PNAFM), voltado a modernizar a gestão municipal, pois permite avaliar as visões contrastantes entre as agências federais – Ministério da Fazenda (MF) e Caixa Econômica Federal (CEF) – e os municípios. Teoricamente, o argumento a ser discutido é que a existência de posições contraditórias entre as agências federais que ofertam programas e os governos locais como destinatários pode gerar dissonâncias federativas que resultam em baixo desempenho em termos de adesão dos entes subnacionais. Esta é uma pesquisa que utiliza técnicas qualitativas (entrevistas e análise documental) e quantitativas (survey junto aos municípios brasileiros e informações dos contratos firmados com base em relatórios obtidos da CEF). A dissonância federativa expressou-se pelos números de adesões municipais e pelas visões opostas dos feds e dos locals, conforme as entrevistas com representantes do MF, da CEF e do municipalismo. Em termos da cooperação intergovernamental para promover capacidades estatais municipais, o caso analisado evidencia como otimismo e recursos de enforcement dos gestores federais pode aproximar a ambição de um programa com falhas de implementação e timidez de resultados.

RESUMO Este estudo enfoca o quadro econômico e político em que ocorreram mudanças fiscais no Brasil nas duas últimas décadas, no contexto geral da reforma do Estado. A ênfase é dada às reformas do governo Cardoso, que são examinadas não apenas do ponto de vista macroeconômico, mas também do ponto de vista da responsabilidade democrática. Sem desconsiderar o papel das conjunturas críticas, o artigo também enfatiza a natureza incremental dessas reformas e indica que as bem-sucedidas ocorrem de forma gradual e que cada passo dado influência o caminho a seguir.

The COVID-19 pandemic struck as a global problem, a virus spreading without respect for territorial boundaries. National responses to mitigate the multi-dimensional effects provoked by the pandemic have been varied. What factors within federal systems could be related to the success or failure of their attempts to face this crisis? How have political leaders been performing in the intergovernmental arena, along with subnational levels of government? American Federal Systems and COVID-19 analyzes five American federations - Argentina, Brazil, Canada, Mexico, and United States - and how they have responded to a complex intergovernmental problem (CIP) such as the COVID-19 pandemic. Using an analytical model based on two dimensions - institutional design and political agency - this study shows how the combination between federal design and political leadership stances can develop different policy responses to face the challenge of the COVID-19. American Federal Systems and COVID-19 expands the current theoretical and empirical lens and learn what effective and ineffective actions implemented, giving essential insight to face boundary-spanning intergovernmental complex problems whose effects are very unlikely to cease anytime soon.